澳大利亚农业改革的成功离不开家庭农场的改革与发展。本文以20世纪70年代澳大利亚开启农业改革为起点，分析了其家庭农场制度的基本特征，以及发展家庭 农场的制度安排与路径选择，并提出几点启示。中国发展家庭农场尚在起步阶段，与澳大利亚有较大差距，澳大利亚为配合农业改革调整了家庭农场政策，对中国发展家庭农场的制度设计与政策安排有借鉴意义。
家庭农场是澳大利亚农业生产、经营和发展的基本单位，合作经营农场、私营农业公司和公有农场总量仅占澳大利亚农场总数的5％。为实现农业的改革开放，20世纪70年代以来，澳大利亚政府不断调整发展家庭农场的制度安排与配套政策，支持了澳大利亚现代农业的快速发展和国际竞争力的持续提升。家庭农场也可能是未来中国农业发展的主导经营形式。尽管中澳两国国情不同，但澳大利亚在农业改革框架下，为发展好家庭农场采取的制度安排与路径选择，作为一个正面案例，可为中国发展家庭农场的制度设计与政策安排提供经验借鉴与启示。
一、澳大利亚家庭农场制度的基本特征
1.1 土地产权多元化，以租赁公有土地经营为主
澳大利亚土地高度国有化，土地产权72％为公有，因此，家庭农场租赁公有土地进行农牧生产的现象较为普遍，少数家庭农场拥有私有土地，且一般自己经营，很少出租。
租赁公有土地，付给政府年租，获得的是公有土地的使用权，租期可长、可短、可以没有结束期，到期可申请延期，且一般都会得到批准。租赁期长的土地经政府审批准许的可以转租，在一定条件下也可以抵押。但政府严格限制土地用途，例如，牧场用地只能用于放牧及相关活动，不能种植非本土 植物以获利，不能放养他人的牲畜以获利，否则政府会加以处罚。
同时，政府还规定了土地租赁者必须满足的租约条件，例如，使用土地要利于环境保 护，不能清理土地上原生的植物，为公共用途政府 可以有偿收回土地，租赁人不得私自买卖土地等，否则政府也会加以处罚或停止租约。为此，政府还配套了管理措施，例如，土地租赁者要每年向政府提交土地利用和改良情况报告，如果报告弄虚作假，政府同样予以处罚。
租约还规定了土地租赁者的权力，政府不干预租赁者的生产经营，租赁期内租赁者改良土地获得的土地升值归租赁者所有等。这种公有土地的使用管理制度，以稳定的租赁关系和保护农场主合法利益的租约，稳定了农场主的生产积极性；而严格的土地用途管制和农业生 产环境保护制度，为农场的可持续发展提供了物质保障。
1.2 土地进一步集中，经营规模不断扩大
澳大利亚农场占用4亿公顷农业用地，约占国土面积的52％，约为农业用地总面积的77％。2014年澳大利亚农场总量已从1980年的16.9万减少到12.85万，这与澳大利亚从20世纪70年代中期开始，以政策引导债务风险高、生产能力不足的农场退出农业有关，也是土地和资本不断集中的结果。 因此，农场数量减少的同时农场规模扩大。2014年平均每个农场的农用地规模约3500公顷，小麦种植农场平均规模可达到1500公顷，以养羊和养牛为主的牧场，平均规模分别可以达到6000和300000公顷，奶牛牧场平均规模可以达到180公顷。但每个农场农作物面积占农用地的比例很低，这与澳大利亚牧业用地占农用地的比例过高 （84％）有 关。
1.3 农场经营专业化，以单一专业化农场为主
澳大利亚农场可分为农业生产型农场 （含种植业农场、畜牧业农场、耕牧混合型农场）和其他支持农业经营的非农业生产型农场。农业生产型农场又可分为单一专业化农场 （如葡萄、水稻、蛋禽农场）和混合型专业化农场 （如羊+肉牛、谷物+绵羊农场）。2013年，超过85％的农场为单一专业化 农场，其中，肉牛牧场占30.6％、水果种植农场不 到10％、绵羊牧场9.3％、水稻等粮食种植农场占9％。
二、澳大利亚发展家庭农场的制度安排与路径选择
澳大利亚农业生产率高于美国，比其他发达国家的平均水平也高20％。同时，澳大利亚对国内农业的支持水平又大大低于经济合作与发展组织的平均水平（注1） 。为减轻农场负担，澳大利亚政府也给予家庭农场一定的补贴（注2），但总量相对较少，主要是制度安排和配套政策措施，促进了澳大利亚家庭农场的发展。
2.1 采取财政激励政策，鼓励弱质农场退出农业
农场结构是澳大利亚农业风险的3大来源之一（注3）。1971年澳大利亚政府开始调整农场结构类型， 先后采取提供资助、贷款以及福利等措施，鼓励没 有生存能力的农场退出农业。如在 “农村重建计划” 中，政府为退出农业者提供2700澳元资助，但因资助额度低，政策效果不好。1977年启动的 “农村调整计划”将这一资助改为贷款，额度增加到5000澳元，同时增 设了3000澳元的 “家庭支持”福利资助。之后， “家庭支持”额度也增加到5000澳元。1992年，鼓励不胜任农场经营的农户退出农业领域，写进了农户援助系列法案，并再次调整财政资助额度。1997年，政府设置了 “农场主经营重新启动”项目，对个人资产9万澳元以下、想退出农业的农场主，给予可达一年的收入补贴。澳大利亚政府也鼓励年老 农场主退出家庭农场，为自有农场资产15年以上或从事农场经营20年以上，同时年轻一代家庭成员有3年农场经营经验的退休农场主提供养老金。这些政策在减少农场和农民数量上起到了一定作用，在客观上促进了农场规模的扩大和整体经营水平的提升。
2.2 帮助农场调整债务，提高生产能力
澳大利亚政府在鼓励弱质农场退出农业的同时， 也资助具备长期生存能力的农场调整债务，改善经营，提高生产能力。1971年，政府资助3.7万澳元给农场调整债务，对需要提高生产能力的农场，则资助4.6万澳元。各州政府也出台相关政策、法律， 帮助农场提高生产效率和管理水平，并支持产业调 整与发展。
2.3 采取税收优惠，提高农场现金储备
澳大利亚对农场主征收所得税，但政府给以税收优惠，以保持家庭农场有一定的现金储备，增强他们抵御风险的能力。主要政策有：
①农场管理存款计划：1998年起开始实施，鼓励农场主在丰年时将盈利的税前收入存入该计划，并享有40万澳元以 内、12个月的存款税收优惠，在因气候变化、市场 风险、农业研发、农业基础设施建设等引起亏损的年份，农场主提款时，付税按取出金额和本年收入之和计算，以达到农场自行调整盈亏、减少税赋、 减少对政府依赖的目的，并提高农场经营的可持续 性和抗风险能力。从2016年7月1日起，该计划将 有新的改进，一是额度上限将提高到80万澳元。二是可用于农场商业贷款抵销，以减少利息成本。三是干旱发生时，农场可从中提取12个月以内的存款，并仍享受该计划的税收减免政策。
②税收减免：一是对农场购买的农用机械、生产用柴油，以及农场售卖自产的农产品，免缴销售税。二是为鼓励农 场主投资和抗旱，从2015年5月12日起，农场新 修水利设施、新筑围墙都减免税收。三是为支持农 场发展，增加农业就业，对年营业额200万澳元以 内的家庭农场设置了新的减税政策，在2015年5月 12日至2017年6月30日期间购买的2万澳元以下 的资产，立即减税。
③平均税计划：由于市场波动性增加，政府增加了平均税计划的灵活性，目前农场当年纳税额按前10年收入的平均数计算；如果农场当年收入低于前10年平均数，则按当年收入的一定比例纳税，目的是平衡农场收入。
④加速折旧：缩短农场购置的农用生产设备的折旧年限，提高其折旧率，有的设备在一年内便可计提完折旧，目的是减少税负，增强农场竞争和融资能力。这一政策内容也在不断丰富，如2015年5月12日起，新购饲料存储设备的折旧年限可从30年缩短到3年。
2.4 实行多元风险管理政策，提高农场抗风险能力
澳大利亚的农村金融服务体系较为完备，能为农场提供 “一揽子服务”，包括农场设备和农产品抵 押贷款，财务管理服务，农产品价格、货币、利率、外汇交易、期权交易、自然灾害、农场生产资料、人身意外和财产等各类风险管理，因此，家庭农场一般使用银行和保险公司的相关业务实现风险管理， 政府在其中扮演的是 “托底”的角色，常态下只起辅助作用，采取的金融鼓励及援助措施主要有：
① 抗旱政策：应对干旱风险，为遭灾受困的农场提供 救济金、利率补贴或销售优惠。农场主还可以获得 收入补贴和医疗健康服务。近年，政府放松申请条 件，使更多农场可以得到这项援助，目前，全国近30％的农场接受了2~6年的援助。
②自然灾害和恢复安排政策：管理除干旱外、全国性的、与天气有关的巨灾风险，政府提供财政资金资助。
③农村金融咨询服务：为农场提供财务辅导，帮助其做出财务和经营决策。
④农场金融支持援助计划：为财政严重困难的农场提供短期经济援助，帮助农场度过 经济危机。
⑤生物安全政策：控制病虫害，并采取严格的农产品进口检疫制度，防止外来农畜疫病的 侵害和外来生物的干扰对本国农牧业造成致命打击。
2.5 加强教育培训，提高农场管理水平
为提高农场管理决策能力以提升竞争力，1992年澳大利亚政府开启了 “农场产业管理计划”，对农场主全部家庭成员进行农业技术、农场财务管理、 市场风险管理、人力资源管理、自然资源保护等农场生产经营管理知识与技能培训，以提高农场经营 者的整体素质，并协助他们制订农场产业发展计划， 以助其应对全球化竞争带来的农业结构调整压力和 挑战。1997年政府开始实施 “农场经营改善项目”， 为农场主及其雇工提供教育培训方面的资助，意在 增强农场产品质量和销售能力。2006年，政府为异常情况区域的农场提供“专业咨询和规划资助”。 2008年，考虑到气候环境对农场经营结构和农业产 出的影响，澳大利亚政府增设了对农场应变能力的 培训，包括对气候变化调整的专业咨询，帮助农场 主进行农场的经营分析、财务评估、计划制订和方 案拟订，提升其应变能力，降低气候环境变化给农 场经营管理带来的负面影响。政府还为此配套了“农场准备报销补助”项目，专门为农场生产者参加 培训提供经费。2015-2016年澳大利亚政府增设两个试点，开发和提供关于集体谈判和创新商业模式的培训课程与资料，为此安排了1380万澳元。
三、启示
3.1 家庭农场的发展需要顶层设计
从澳大利亚发展家庭农场的制度安排与路径选择看，20世纪70年代以后，澳大利亚政府是按照农业改革开放的要求加强家庭农场的自身建设，打造家庭农场发展所必需的内外环境条件，首先从优化农场整体结构开始，进而支持有生存能力的农场 减轻包袱，提高生产效率、经营管理水平、参与市场竞争的能力，稳定其长期受益。当家庭农场普遍 具备独立面对市场、参与竞争的能力时，政府政策 转而倾斜优秀农场，以加强澳大利亚农场的国际市 场进攻能力。整个制度安排目标明确，思路清晰，体系内容较为完整 （包括土地、财政、税收、金融、 科研、教育、技术推广、环保、农场经营风险管控 以及涵盖产业发展的咨询服务等），政策工具也十分丰富，这对澳大利亚家庭农场和现代农业的发展至 关重要。
3.2 家庭农场发展政策要灵活、合理、及时调整
在澳大利亚，家庭农场的长远发展就是农业的长远发展，农业的改革需要家庭农场也相应地发生变革。当澳大利亚政府决心改变市场资源配置低效、 市场扭曲带来的农业产业高成本、高价格、高补贴的状况，酝酿逐步撤除农业管制与干预，让家庭农场直接面对国内外市场时，政府对家庭农场的政策，也从保护转向支持，减少了对其农产品生产和销售的直接干预，在对家庭农场类型结构进行调整的同 时，给予他们更多种类、更大量级的支持和服务政 策，如研发和技术推广、农业资源储备、病虫害控制、培训、销售、收入保险、退休补贴、转产补贴、 农业结构调整投资补贴等政策，以帮助他们提高农 业生产率和市场赢利能力，提高国际竞争力。这些政策的具体内容在家庭农场发展的不同阶段有所差别，且搭配灵活。政策在执行中不断接受效果评估、不断改进完善，并长期施行，最终取得良好的政策效果。
3.3 稳定的土地关系是家庭农场稳步发展的基础
澳大利亚家庭农场的土地租赁关系能够保持长期稳定，产权边界清晰，尽管政府提出的租约条件内含土地资源保护约束，但由于相关的利益分配合 理，保障了农场权益，更加支持了家庭农场扩大规 模获取规模效益，和可持续地保护利用农用土地。中国可借鉴澳大利亚经验，创新土地流转方式，规范土地流转行为，稳定土地经营权流转关系的同时，嵌入农地农用、提高农地质量等制度约束，并合理 分配土地增值收益，以达到促进家庭农场稳定发展 和保证耕地面积、保障耕地质量的双层目的。
3.4 培育职业农民是家庭农场长远发展的保障
长久以来，澳大利亚将职业农民的培养视为政府责任，不断丰富其农业教育体系，加强家庭农场 经营者和参与者的职业教育、技能培训，特别注重农场生产经营管理实践能力的培养和研发与生产的 结合，其目的一是使他们适应现代农业的要求，提高农场应对自然和市场风险的能力。二是协助农场 制订农场的发展和管理规划，保证家庭农场的长远 发展、保持市场竞争力。农业培训既有普及式教育，又有针对特殊地区、专门生产经营管理环节、不同类型农场的各类特色培训。中国发展家庭农场，不仅要加强农业知识和专业技能的普及，还要加强农业兴趣的培育，并根据家庭农场不同发展阶段的不同需要，开展时效性和实效性较高的各具特色的教育培训，提高家庭农场的整体水平。
注解：
① 按生产者补贴估计值 （PSE）计算，2014年澳大利亚PSE为 2.3％，经合组织平均值为17.3％，中国是20.2％。
② 购买肥料、石油、新设备，建设储粮仓库、围栏，整理盐碱 地，修渠筑坝等，澳大利亚政府予以补贴。
③ 另外两大风险是气候条件和市场竞争
原载：《世界农业》杂志 2015年第12期
